2018年度宝鸡市法学会优秀招标课题选登(二)

时间:2019-03-19 11:23　　　　作者:网站管理员　　点击: 次

检察机关服务区域生态环境发展问题研究
霍永库

党的十九大报告指出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。2015年以来，宝鸡市检察机关紧紧围绕建设绿色宝鸡、美丽宝鸡，坚持统筹谋划、常态打击、强化监督、综合治理，充分发挥检察职能作用，促进解决生态环境保护领域突出问题，着力构筑生态环境保护法治屏障，为建设国家生态文明示范区、促进绿色发展提供有力司法保障。
一、宝鸡市检察机关服务生态环境建设的基本做法
（一）加强统筹谋划，提高生态环境司法保护水平
一是高点定位抓安排部署。将加强生态环境司法保护作为检察机关服务大局的重要举措，确定为特色亮点工作来谋划推进，出台相应的意见和方案，推动生态环境司法保护工作深入开展。如市院在全市检察长会议上，对加强生态环境司法保护提出明确要求。眉县检察院、陇县检察院把生态检察确定为该院特色亮点，分别制定《关于开展“山水眉县、生态检察”工作实施方案》《关于发挥检察职能为“生态立县”战略提供有力司法保障的意见》。太白县检察院联合县法院、公安局、司法局出台《关于充分发挥司法职能作用服务和保障县域绿色生态发展建设的实施意见》。
二是务求长效抓专业化建设。一些县区院探索建立专门办案组织，设置生态检察部门，与公诉部门合署办公；人员较少的县区院，由专人负责办理环境保护领域案件。同时，在重点环境资源保护区设置检察联络点，并充分发挥基层民事行政检察工作联系点、驻社区（村组）检察官和驻公安派出所检察室等作用，拓展生态环境保护领域案件线索。加强侦监、公诉、民行等部门协作配合，建立健全案件线索移送、信息共享和案件快速办理等机制，着力构建大生态检察模式。
三是激发潜力抓素能提升。结合不同检察职能特点，有针对性地开展教育培训，提高检察人员办理环境保护领域案件的能力和水平。侦监、公诉部门围绕事实认定和证据运用等，通过与公安机关、法院、环保等部门，定期召开联席会议或者案件研讨会的形式，释疑解惑、统一共识。民行部门通过系统学习环保领域法律法规，掌握环保标准和执法流程，为提起公益诉讼奠定基础。
四是搭建平台抓调查研究。创办生态检察信息专栏，搭建“生态检察”专业交流平台，眉县检察院《生态检察》创刊，设置高层声音、检察长论坛、理论研讨、司法实务等10个版块，全方位多角度开展生态检察宣传，目前已出刊6期。加强区域内生态资源现状研究，安排检察调研人员对全市森林、矿产、水资源等保护现状进行调查研究，《太白山自然保护区破坏森林资源刑事案件实证分析》一文被核心期刊《公诉人》收录，一批生态检察理论调研成果被国家、省级媒体刊发，为有效开展生态检察工作奠定基础。
（二）坚持常态打击，有力震慑生态环境领域犯罪
一是严厉打击破坏环境资源刑事犯罪。围绕破坏生态环境突出问题，找准司法办案的结合点和切入点，保持打击破坏环境资源刑事犯罪高压态势，对污染环境、非法猎捕杀害珍贵濒危野生动物、非法占用农用地、盗伐滥伐林木、非法采矿、非法采伐毁坏国家重点保护植物等刑事犯罪，实行提前介入引导侦查和快速反应机制，依法快捕快速、从严打击，2015年以来共批准逮捕破坏生态资源刑事犯罪案件29件 49人，提起公诉56件93人。
二是突出办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件。根据地域生态环境特点，围绕破坏生态环境资源案件线索，加大工作力度，促进环保部门依法履职，提升生态环境治理能力和水平。针对公安机关移送审查批捕、审查起诉的破坏生态环境刑事犯罪案件，深入调查相关行政机关是否依法履行公益保护职责，对国土、环保等部门不依法履行保护环境资源等职责，向其发出检察建议70份，提起行政公益诉讼11件。如凤县检察院在办理宝汉高速公路施工项目公司超审批占用林地90亩案件中，经向县林业局发出检察建议，后该涉事企业补办临时占用林地手续，缴纳了森林植被恢复费近50万元。又如陇县检察院督促林业局恢复林地327.6亩，恢复土地438.35亩；督促水利局清理河道垃圾30吨。
三是严肃惩治生态环境领域职务犯罪。监察体制改革“两反”（反贪污贿赂局、反渎职侵权局）转隶前，全市检察机关自侦部门突出查办发生在矿产资源开发、重点生态项目实施、天然林保护、退耕还林等领域的贪污贿赂犯罪，以及发生在环境资源保护领域的行政不作为、乱作为等失职渎职犯罪，共立办职务犯罪58人。如2015年以来凤县检察院查办退耕还林领域贪污犯罪案件7 件16 人，眉县检察院查办了王某等4人为低价收购矿山向国家机关工作人员行贿数百万元一案。岐山县检察院查处了土管所原所长唐某不正确履行职责，致使30余亩基本农田受到严重破坏，导致两次发生泥石流灾害威胁村民安全的玩忽职守案。
四是加强环境保护领域法律监督。以开展破坏环境资源犯罪专项立案监督活动和保护秦岭生态环境专项监督活动为抓手，通过调阅行政执法案件卷宗、走访调查、实地勘察等方式，突出对环境执法领域以罚代刑、有案不移、有案不立和遗漏罪行及犯罪嫌疑人等情形的监督，建议行政执法机关移送环境保护领域涉嫌犯罪案件7件，监督公安机关立案侦查破坏环境资源犯罪7件。如凤翔县检察院在办理常某盗伐林木立案监督案时，到县林业局调取常某申请采伐林木的相关手续和监伐人员的证据材料后，案件承办人员又走访村组干部和群众，徒步深入位于大山深处的采伐现场进行实地调查，最终查实常某涉嫌盗伐林木罪，监督公安机关立案侦查。
（三）完善工作机制，凝聚生态执法司法工作合力
一是完善环境保护行政执法与刑事司法衔接机制。依托建成的宝鸡市行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，加强对涉嫌破坏环境资源犯罪案件的网上监督。同时，建立定期巡察制度，联合法制部门深入环保等部门，通过查阅执法卷宗、处罚依据、执法台账等方法，深挖环保领域犯罪线索，对发现涉嫌犯罪的及时建议移送公安机关立案。适时与环保、林业等行政执法部门召开联席会议，通报工作情况，解决案件移送、证据收集、检验鉴定等方面存在的问题。
二是完善督促和支持起诉制度。针对有关职能部门对破坏环境资源犯罪造成的经济损失追偿渠道不畅的问题，积极探索运用督促起诉、支持起诉方式，督促、支持有关部门对该类案件提起刑事附带民事诉讼，维护国家和集体利益。如凤翔县检察院在审查起诉一起盗伐林木案件时，发现犯罪嫌疑人王某等3人多次盗伐该县国有林场刺槐10余立方米，给国家和集体造成较大损失，但林场未就经济损失提起民事赔偿要求。该院主动与林场取得联系，并发出督促起诉建议书，该国有林场在检察机关帮助指导下，向法院提出附带民事赔偿请求，最终王某向林场赔偿损失1.05万元。
三是完善环境保护领域公益诉讼制度。公益诉讼工作开展以来，全市检察机关大胆探索，重点突破，形成了“抄底法”、“三组联动（法规组+外调组+询问组）”、“X+1”、“人财物统一调配”等宝鸡模式，办理了全国首例大气污染类公益诉讼案件，实现了全省公益诉讼工作零的突破，经验做法被高检院、省院推广交流。去年12月底，市院在总结经验的基础上，审时度势，抢抓机遇，高点谋划，充分论证，以破解“调查难”为重点，率先成立了全省首个公益诉讼调查指挥中心，推动了全市公益诉讼工作向纵深发展。今年7月份，市检察院联合市监察委员会、市中级法院、市公安局制定出台了《关于建立公益诉讼协作配合机制的意见》，就建立公益诉讼与违纪违法犯罪线索双向移送、案件资源信息共享、办案协助等制度以及加强日常联络等工作进行了明确规定，有效解决公益诉讼办案中存在的“案源少”、“调查难”、“阻力大”等问题。
四是建立跨区域生态资源保护机制。为了助力秦岭生态环境问题专项整治工作，确保嘉陵江下游城市饮水安全，今年8月份，在宝鸡市检察院和陇南市检察院的组织协调下，凤县检察院会同两当县检察院、徽县检察院召开了以“同饮一江水，保护母亲河”为主题的陕甘两省两市三县检察机关嘉陵江水源地生态资源保护工作第一次联席会议。与会通过了《关于建立嘉陵江水源地生态资源保护工作协作实施办法》，提出了建立“信息共享、联席会议、部门衔接、调查协作、侦诉联动、宣传报道”的六大工作协作机制。
（四）推进综合治理，提升生态环境司法保护效果
一是加强环保领域犯罪预防。监察体制改革“两反”（反贪污贿赂局、反渎职侵权局）转隶前，全市检察机关结合办案积极开展职务犯罪预防工作，坚持“一案一研讨、一案一教育”，分析查找犯罪原因、提出对策建议，与环保、国土、林业、水利等部门建立预防职务犯罪机制，向职能部门发出检察建议16份，有效防范环境保护、资源开发利用、绿化工程领域职务犯罪。开展生态环保建设项目专项预防，对招投标、工程验收和决算等环节实施同步监督。落实执法办案风险评估预警机制，开展生态环境领域矛盾纠纷和风险排查研判，针对存在问题提出对策建议，促进生态环境保护。
二是注重生态资源环境司法修复。联合法院、公安、环保、国土、林业等部门共同制定《关于建立破坏生态资源刑事犯罪案件生态修复机制的意见》，将生态修复范围由林业失火案件“补植复绿”，拓展到盗伐滥伐林木案件“公益林抚育”和非法采矿、环境污染案件“环境修复”。完善当事人修复、代为修复、专业修复等修复方式和监督机制，形成一套完整的生态修复办案机制。如眉县检察院近年来监督修复林木110余亩，确保一案一修复，每案必修复，实现了惩治生态犯罪和修复生态环境的双赢。
三是落实环境修复从宽处罚政策。对初犯、偶犯以及情节轻微的失火、盗伐、故意毁坏林木等破坏森林资源案件，采取督促当事人补植树木等方式弥补损失。跟踪监督被破坏的生态环境修复情况，对达到恢复标准的一般行政违法行为，建议环保部门减轻处罚；对构成刑事犯罪的，通过量刑建议等建议法院从轻或减轻处罚。如凤翔县检察院在办理欧某非法占用农用地案件中，针对犯罪嫌疑人积极恢复土地原状的情况，建议法院从轻处罚，取得了较好效果。
四是积极参与环境教育宣传。建立办案、教育、宣传“三位一体”机制，选取生态文明建设领域典型案件，制作宣传公益广告、电视专题片和宣传展牌，印制宣传资料，深入林区、景区、企业、社区和村组，宣传生态文明建设法律政策。对重大典型案件采取公开审理、现场说法、释法说理等形式，强化群众法制观念和生态保护理念。如眉县检察院联合陕西省森林公安二分局及陕西省太白林业局，在太白河林场组织召开 “护航绿色、生态修复”工作现场会，邀请案件多发的镇、村负责人和村民代表参加，通过实地查看案发现场、评估生态修复状况等，引导群众强化生态环境保护意识。
二、检察机关在当前服务生态环境发展中存在的问题
根据最高人民检察院《关于充分发挥检察职能为全面深化改革服务的意见》的要求，各级检察机关都着力将服务区域生态发展作为重点工作来抓，不断探索检察机关环境保护监督机制建设，但实践中仍存在一些问题。
（一）执法理念尚未转变，服务生态意识不强
长期以来，我国生态环境保护一直是以政府行政权力为主导的。但随着经济社会的快速发展，这种模式的局限性越发显现出来。行政机关对破坏生态环境行为的处罚无外乎责令停产停业、吊销营业执照和罚款等，对行为人的威慑力较小；而现行刑事法律规范对生态环境领域犯罪仅处罚实害犯，忽略了对危险犯的惩处，因而导致破坏生态环境的违法行为愈发猖獗。从2014年10月党的十八届四中全会首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，到2015年5月中央全面深化改革领导小组通过试点方案，再到2017年6月全国人大常委会通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，在全国全面推开的检察机关提起公益诉讼制度的探索发展，堪称全面深化改革中的一个典型样本。然而检察机关长期以来形成的被动接受侦查机关移送案件的办案模式，决定了其在执法理念上更加注重指控犯罪，对于违法犯罪行为的预防和发现乃至后续恢复工作监督意识不强。尤其是面对违法犯罪行为更加隐蔽的生态环境领域，检察机关主动出击的生态检察意识尚有待增强。
（二）具体法律规范不健全，生态检察立法缺位
环境权作为一项独立的权利在现有法律体系中还没有得到完全确认[1]，环境权的保护有赖于公共权力的行使，包括生态环境规划的制定、生态环境法律规则的制定、对生态环境的监管以及对破坏生态环境行为的调查和惩处。与生态环境保护相关的《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律一般只是赋予环境执法部门监管职责，对检察机关在环境执法中的检察监督权并无明文规定。虽然检察机关是宪法规定的法律监督机关，但由于该规定过于原则、宽泛，因此检察监督在生态环境领域尚缺乏具体的规范指引。2017年7月,修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》正式将检察机关提起公益诉讼写入法律，同时明确将生态环境和资源保护作为公益诉讼的受案范围。但在司法实践中，仍然存在检察机关在公益讼诉中诉讼地位不明确以及举证责任分配不清等问题。
（三）检察监督手段单一，监督力度相对较弱
目前检察机关服务区域生态发展的具体形式，主要还是体现在诉讼职权的行使，而监督职权存在运用不足的问题，法律监督实践基础比较薄弱。法律明确规定，检察机关可以抗诉和检察建议两种方式行使监督权，但抗诉权的行使需以生效判决、裁定为前提，因此多体现在刑事领域；检察建议程序简单，便于操作，但其法律拘束力却语焉不详。最高检的《人民检察院检察建议工作规定（实行）》只规定人民检察院结合执法办案工作，可以向涉案单位、有关主管机关或者其他单位提出检察建议，没有明确其强制性和约束力，并不具备必然启动法律纠错程序的功能。因此，检察建议的监督效果差强人意。近年来宝鸡市检察机关在加大对破坏区域生态环境发展案件的监督力度方面做了不少工作，比如对建立完善行政执法与刑事司法衔接平台，疑难、复杂案件及时提前介入引导侦查，加强与林业、国土资源局、林业公安等部门的沟通协调，强化检察建议约束力等。但是，由于检察监督本质上就是一种程序性的权利，具有非实体性、非终局性的特征，不可避免地带来监督刚性不够的问题。
（四）缺乏相关专业人才，执法能力相对不足
生态环境案件专业性强、业务范围广、侵犯权益复杂、案外工作任务重。因此，办好该类案件不仅要熟悉法律法规、检察业务知识，还要掌握生态领域专业知识；不仅要履行侦查监督、审查起诉、诉讼监督等职责，还要开展生态修复，参与社会综合治理；不仅要加强与公安、法院的配合，还要强化与生态行政执法机关的协作。自公益诉讼试点工作开展以来，宝鸡市检察机关加大力度查办破环生态环境公益诉讼案件，督促行政机关依法行政。虽然在全省率先成立了宝鸡市人民检察院公益诉讼调查指挥中心，整合办案资源，规范案件调查，提高办案质效，但是市县两级检察机关民行部门通常只有3至7名工作人员，了解生态领域专业知识的更是凤毛麟角，办案力量较为薄弱。此外，由于缺乏专门的司法鉴定机构，生态环境损害鉴定存在委托难、时间长、费用高等问题，一些特殊的赃证物如珍惜动植物等难以处理，严重制约着办案效果。
三、服务区域生态环境发展的对策及努力方向
在当前形势下，检察机关应当充分贯彻落实人与自然和谐相处的可持续发展理念，充分发挥检察职能，探索建立和完善检察机关服务区域生态环境发展的法律监督机制。
（一）树立生态大局意识，引入恢复性司法理念
一是转被动为主动，充分发挥检察能动性。检察权本身就具有主动性与被动性兼具的特性，相比于审判权只能被动行使，检察权在服务生态发展中可以更好地发挥其能动性。一方面，通过法制宣传以及执法检查等形式，对于环境的保护做好预防工作；另一方面，通过督促起诉、支持起诉、检察建议以及提起公益诉讼等方式对于侵害生态环境的行为主动出击。
二是树立大局意识，增强服务生态责任感。生态资源是一种公共资源，检察机关作为行使公权力的国家机关，应围绕生态文明建设的大局，牢固树立“立检为公，执法为民”的理念，真正从思想上解决好“为谁执法，怎样执法”的重大问题，坚决摒弃就案办案、机械办案以及地方保护主义等错误执法观念，紧紧围绕生态文明建设的实际，执法保稳定，办案促和谐。
三是着眼长远发展，引入恢复性司法理念。秉承可持续发展理念，努力破解生态环境损害结果无人担责的问题。一方面，深化生态环境恢复协商机制，通过对损害后果进行评估提出补偿方案，对同意实施恢复性补偿的行为人，依法从轻处理。另一方面，建立生态环境案件执行监督机制。对破坏生态环境类案件的裁判执行情况进行专项监督，重点加强对补偿性、修复性裁决内容执行强化监督，督促审判机关及时有效履职。
（二）完善生态环境立法，促进检察监督规范化
一是明确赋予检察机关环境执法监督权。在《宪法》的视野下，在具体法律层面上赋予检察机关环境执法监督权，并明确划定权利范围，从而保障检察机关环境执法监督工作顺利开展。
二是明晰主体权责，规范执法司法行为。进一步明确各环保主体在服务区域生态环境发展中的权力和责任，统一认识，加强沟通联系，相互监督，促进环境执法规范化。
三是健全环境公益诉讼相关制度。明确检察机关以原告的身份出现在环境公益诉讼中时，仍然具有法律监督的职能。进一步细化公益诉讼程序性规定，统一证据标准，明确举证责任，充分发挥公益诉讼在服务生态环境发展中的重要作用。
（三）拓展法律监督触角，融入社会化综合治理
一是依法严惩破坏生态环境刑事犯罪。通过履行批准逮捕、审查起诉、支持公诉等职能，重点打击非法排污、非法开采、盗伐林木等多发性破坏生态环境犯罪为宝鸡市天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美贡献检察力量。
二是切实强化生态环境保护法律监督。通过立案监督、侦查监督和审判监督等手段，防止和纠正司法机关对环境犯罪打击不力的问题，对行政执法部门有案不立、有案不移、以罚代刑、降格处理、徇私舞弊不移交破坏生态环境资源刑事案件等行为进行查处，开展专项调研、生态巡查，监督相关行政执法机关依法履行职责。
三是积极融入社会化综合治理。对破坏生态环境犯罪、
生态环境公益诉讼典型案件办理、重大进展等情况，及时向市委、人大报告，积极争取政府支持。利用“两微一端”新
媒体平台、案件信息公开网、组织公开听证、召开新闻发布会等手段，对发生在群众身边的涉及生态环境案件进行全方位、多角度的宣传报道，积极倡导群众绿色生活、企业绿色生产，努力在全社会形成人人保护环境的良好氛围。
（四）依托大数据平台支撑，提升服务生态质效
一是充分发挥“两法衔接”平台的作用。深化信息共享平台建设，推动全市行政执法单位全接入，探索建立生态环境保护信息专门通道，对涉及生态环保方面信息实行互通、互享、互用。加强与行政执法部门业务交流，就新类型、重大、复杂、疑难案件办理中的专业性问题相互咨询，强化执法环节的沟通衔接和监督制约。
二是打造网络化跟踪平台。探索建立以法院、检察机关以及相关行政执法部门为主导的网络信息平台，便于有关主管部门及时掌握破坏生态环境违法犯罪相关信息，督促违法犯罪行为人及相关责任主体积极开展“补植复绿”等生态恢复工作，并对恢复情况进行全程跟踪和监督。
三是加强专家人才库建设。建立与高校、鉴定机构、相关行政执法部门的人才共享机制，通过聘请专家咨询委员、检察工作联络员等形式，加强与相关领域专家、学者的经常性联系，为生态检察工作提供专业支持。

作者系原宝鸡市人民检察院党组书记、检察长

[1]赵刚：浅谈检察机关在生态文明建设中的法律监督职能，《中国环境法治》，2011年4月。